| نقش دولت در محدود ساختن «حاكميت ارادهي واقفان» در حقوق فرانسه نويسنده: حسن فرشتيان مقدمه علت مداخلهي دولت در وقف كه نهاد حقوق خصوصي است، چيست؟ اينها مسائلي است كه در اين نوشتار به اجمال پژوهش و بررسي ميشود. نهاد حقوقي «وقف»، از نهادهاي بخش حقوق خصوصي است؛ (زيرا رابطهي ميان افراد و اشخاص خصوصي را تنظيم ميكند). دولت، بيشتر در «نهادهاي حقوق عمومي» كه روابط با نهادهاي عمومي را تنظيم و ساماندهي ميكنند، مداخله ميكند. به طور عادي، دولت در نهادهاي بخش حقوق خصوصي كمتر دخالت ميكند و اشخاص را آزاد ميگذارد تا با رعايت معيارهايي (از قبيل قوانين مربوط به نظم عمومي و اخلاق نيكو)، روابط بين خويش را به ميل و توافق شخص خودشان تنظيم كنند؛ اما در «وقف» در «نظام حقوقي فرانسه» قضيه به طور كامل فرق ميكند و به رغم اين كه وقف به نهاد حقوق خصوصي مربوط است، دولت به شدت مداخله كرده، ميكوشد تا بنيادهاي وقفي را در كنترل خويش قرار دهد. گويا تمايل دولت به كنترل نهادهاي موقوفه به علل ذيل باشد: 1. در سنت و شيوهي قضايي فرانسه، نهادهاي حقوق عمومي (از قبيل دولت) عهدهدار تأمين «منافع همگاني جامعه» است. «وقف» نيز به رغم اين كه از نهادهاي حقوق خصوصي به شمار ميرود، مدعي بخشي از وظايف نهادهاي حقوق عمومي (تأمين منافع همگاني جامعه) است. تأمين اين منافع را نهادهاي حقوق عمومي بر عهده دارند؛ اما وقف به صورت نهاد حقوق خصوصي، به گونهاي خودمختار و چونان ميهماني ناخوانده در حوزهي وظايف حقوق عموميمداخله ميكند(2).اين جاست كه دولت وارد عمل ميشود؛ زيرا احساس ميكند كه نهاد «حقوق خصوصي»، وارد حيطهي فعاليتهاي «حقوق عمومي» كه در انحصار نهادهاي عمومي و دولت قرار دارد، شده است. 2.«بنيادهاي وقفي»، گاهي پوششي براي انباشتن سرمايه و گريز از پرداخت ماليات بر ارث يا ماليات بر دارايي يا ديگر مالياتها ميشود. دولت با وضع قوانين نظارتي، ميكوشد تا اين بنيادها را از جهت مالياتي و اداري كنترل كند تا به طور كامل مطمئن شود اين بنيادها در جهت فعاليتهاي خيرخواهانه مندرج در اساسنامهي خويش عمل ميكنند، و پوششي براي گريز از پرداخت حقوق مالياتي نيستند. 3. يكي از علل تاريخي كنترل دولت فرانسه بر موقوفات، تأثيرات ناشي از حوادث مربوط به دوران انقلاب كبير فرانسه است. در آن دوران «خاندان سلطنتي» و «سلطنت طلبان»، دشمنان اصلي انقلاب تلقي ميشدند و «كليسا» هم پيمان و متحد تاريخي «سلطنت» شمرده ميشد. دولت از ترس ثروتمند شدن كليسا، سرمايههاي وقفي و خيريهاي را به شدت كنترل ميكرد تا مبادا كليسا با انباشتن اين سرمايهها، ثروتي به هم زند و شاهان و سلطنت طلبان، به پشتوانهي حمايت مادي و معنوي كليسا دوباره بر اريكهي قدرت تكيه زنند. اين نگرانيهاي تاريخي گرچه امروزه منتفي شده، نتايج فرهنگي خود را در طول دو قرن اخير باقي گذاشته است. كنترل دولت بر «بنيادهاي وقفي»، هم «هنگام تولد و ايجاد وقف» انجام ميشود و هم در «زمان فعاليتهاي بنياد موقوفه و خيريهاي»، تداوم مييابد (3). كنترل دولت هنگام تولد و ايجاد وقف رعايت شرايط مندرج در اين قانون ميتوانند آزادانه به تأسيس سازمان و انجمن مورد نظر خويش اقدام كنند؛ ولي چنين قانون مدوني براي تأسيس «بنيادهاي وقفي و امور خيريهاي» وجود ندارد. در دهههاي اخير، هر زماني كه قانوني جهت تبيين شخصيت حقوقي بنيادهاي وقفي به مجلس رفت (در سال 1924 در مجلس شوراي ملي و در سال 1937 در مجلس سناي فرانسه)، دولت به شدت مداخله كرد و كوشيد تا نظامهاي كنترل و نظارت خويش را بر اين بنيادها اعمال كند و سرانجام، آزادي قابل توجهي به اين بنيادها داده نشد. چون بنيادها «منافع عمومي» دارند، در محدودهي حوزهي فعاليتهاي دولت قرار ميگيرند و ويژگي «در جهت منافع عمومي بودن» آن را بايد دولت، كنترل و تأييد كند. به ديگر سخن، پيش از ايجاد و تولد بنياد وقفي، دولت، ماهيت آن را كنترل ميكند و بدون اجازهي دولت، بنياد نميتواند به عرصهي وجود گام نهد. دولت سه ويژگي بنياد را كنترل و بررسي ميكند سپس دربارهي صلاحيت پديد آمدن آن، اظهار نظر ميكند. اين سه ويژگي عبارت است از: 1. سودمند بودن طرح وقف؛ 2. كافي بودن هدايا و اموال موقوفه در جهت برآوردن اهداف پيش بيني شده در اساسنامهي وقف يا در وصيت واقف و بنيانگذار بنياد موقوفه و امور خيريه؛ 3. هماهنگي وضعيت اساسنامه و اهداف بنياد وقفي با طرح و «مدل» ارائه شده به وسيلهي «شوراي دولتي». بنياد وقفي بايد اهداف خيرخواهانه داشته باشد و بنيانگذار يا بنيانگذاران آن نبايد بهرهوري اقتصادي و سودجويي كنند يا در اساسنامهي وقف امتيازاتي را براي خود يا وارثانشان مستقيم يا غير مستقيم در نظر بگيرند. پس از آن كه بنيانگذار، طرح اوليهي خويش را ارائه ميكند، دولت، بيدرنگ با «نهادهاي اداري» حاضر ميشود و نقش كنترلي خويش را ايفا ميكند. تقاضاي به رسميت شناخته شدن بنياد وقفي و داراي «منافع عمومي بودن» آن، به كميسارياي دولت در مكاني كه نشاني اداري آن بنياد قرار دارد، ارجاع ميشود. وزارت كشور، مسؤوليت بررسي پروندهي بنياد را به عهده ميگيرد و در صورتي كه پروندهي بنياد كامل باشد، آن را به «شوراي دولتي» ميفرستد. اگر پرونده از جهت ماهوي و شكلي تكميل باشد، شوراي دولتي، نظر مساعد ميدهد و اگر نواقصي داشته باشد، بنيانگذار وقف دعوت ميشود تا آن نواقص و كمبودها را بر طرف سازد و گاهي در اساسنامه و اهداف بنياد، تعديل و اصلاحاتي را ايجاد كند. سرانجام، حكم نهايي، به شكل بخشنامه به وسيلهي «نخست وزير» صادر، و «در جهت منافع عمومي بودن» بنياد تأييد ميشود. اين بخشنامهي نخست وزيري، در «روزنامهي رسمي» كشور انتشار مييابد و از آن لحظهي، «بنياد وقفي» زاده ميشود. همان طور كه مشاهده شد، «بخشنامه نخست وزيري» شخصيت حقوقي بنياد را پديد ميآورد؛ حال آن كه در «انجمنها» و «سازمانهاي غيردولتي» فرض بر آن است، «در جهت منافع عمومي بودن» آنها پيشاپيش به رسميت شناخته شده است و بنيانگذاران فقط بايد خود را با محورهاي قانوني مربوط هماهنگ سازند؛ پس اين سازمانها و انجمنها به اعلاميهي دولت جهت به رسميت شناخته شدن «در جهت منافع همگاني بودن» نيازي ندارند. كنترل دولت در زمان فعاليتهاي بنياد موقوفه يك سوم اعضا را نهادهاي حكومتي تعيين ميكنند، و بخشي از اعضاي شورا، از متخصصان مربوط تشكيل ميشود. نهادهاي حقوق عمومي، بر وقف كه نهاد حقوق خصوصي است، قيموميت داشته، ارادهي خود را بر ارادهي واقفان تحميل ميكنند. در طول مدت فعاليتهاي بنياد وقفي، دولت بر فعاليت آن، كنترل شديدي دارد و وزارتخانهي مربوط بر حسب مورد ميتواند بازرساني را براي كنترل فعاليتهاي بنيادهاي موقوفه و خيريهاي اعزام كند. هر گونه تغيير و تعديلي در ساختار و فعاليتهاي اين بنيادها، به شوراي دولتي ارجاع ميشود و بايد با نظر مساعد شوراي دولتي اعمال شود؛ البته براي مبالغ كمتر از پنج ميليون فرانك (معادل هفتصد و پنجاه هزار يورو) كميسارياي دولتي ميتواند به طور مستقيم اظهار نظر كند. «دولت» و نهادهاي دولتي، طرفدار مداخلهي شديد و مستقيم دولت در وقف و ادارهي موقوفات هستند؛ در حالي كه حقوقدانان، به شدت با شيوههاي كنترل گرايانه و مداخلههاي دولت در اين زمينه مخالفند. دفتر «انجمنها و گروهها» در وزارت كشور، به شدت از نقش كنترلي دولت در بنيادهاي موقوفه حمايت ميكند. به گفتهي آنان، اين نظارت به دليل نقش بنياد در كاهش درآمدهاي عمومي ناشي از پرداختهاي مالياتي دولت است (5)؛ زيرا ماليات بر ارثهاي كلان كه بيش از 60 درصد را شامل ميشود، در وضعيت عادي، وارد خزانهي درآمدهاي عمومي دولت ميشود و از اموال عمومي به شمار ميرود. اين ماليات 60 درصد، ثروتي نيست كه به بخش حقوق خصوصي (وارثان) تعلق بگيرد و بخش خصوصي در تصرفات و نقل و انتقالات كامل آن آزادي داشته باشد؛ بلكه اين 60 درصد از ارث، به بخش حقوق عمومي (اموال عمومي دولتي) تعلق دارد؛ بنابراين، هنگامي كه مالكان با ايجاد نهاد حقوقي جديد (وقف)، كاربرد اين سرمايه را تغيير ميدهند، دولت بايد نظارت كند كه اين عمليات حقوقي، پوششي براي گريز از پرداخت اموال عمومي نباشد؛ بلكه اين اموال، دوباره (از طريق وقف) در مسير سرمايهي عمومي قرار گيرد؛ به همين دليل، به رسميت شناخته شدن؛ «در جهت منافع عمومي بودن» بنياد وقف، از وظايف و اختيارات نهادهاي حقوق عمومي (دولت) است و دولت بايد به شدت بر ساختار مصرفي آن، نظارت كند. همين نكته در بخشودگيهاي مالياتي درآمدهاي بنياد وقفي نيز وجود دارد؛ زيرا اين بخشودگيها از صندوق اموال عمومي است و نهاد حقوق عمومي بايد بر آن كنترل داشته باشد. دولت در برخي موارد، بنيادهايي را منحل ميكند. نمونهي بارز آن، بنيادهايي هستند كه كارايي خود را از دست داده و از اهداف نخستين خويش منحرف شدهاند يا اهداف اوليهي آنها، موضوعيت خود را از دست داده است (مثل «بنياد بازسازي مناطق آسيب ديده از جنگ جهاني اول» و بنيادهاي مبارزه با برخي از بيماريها و اپيدميهايي كه امروزه درمان شدهاند) يا سرمايهي كافي براي ادامهي فعاليت نداشتهاند (مثل يكي از بنيادهايي كه پس از جنگ جهاني اول تأسيس شده بود و سرمايهي آن فقط ده هزار فرانك، معادل 1، 500 يورو بود). اين شيوههاي كنترل دولتي بر بنيادهاي موقوفه، به شدت مورد انتقاد است؛ به طور مثال، بخشنامهي شماره 1896 دربارهي بنيادهايي كه واقفان، آنها را با «وصيت» تشكيل دادهاند، به دولت دستور ميدهد كه اوضاع و احوال مالي وارثان (تا طبقهي ششم) را بررسي كند و اگر در بين آنان، فرد يا افرادي با مشكلات معيشتي مواجهند و به وقف اموال اعتراض دارند، طبق نظر مقامهاي صلاحيتدار، ماهانه مقداري از اموال و منافع موقوفات به آنان پرداخت شود. به گفتهي مسؤول دفتر «انجمنها و گروهها» (6)در وزارت كشور، اين شيوه، مشكلات فراواني را براي دولت پديد ميآورد و به شيوههاي زندگي دوران عشيرهاي و قبيلهاي مربوط ميشود و با معيارهاي زندگي مدرن معاصر، هماهنگي و انطباق پذيري ندارد؛ البته كوششهاي اخير دولت سبب شده است كه پروسه و مدت زمان به ثمر نشستن و رسمي شدن بنياد وقفي كه پيشتر، سه تا چهار سال طول ميكشيد، كوتاهتر شده، به شش تا نه ماه كاهش يابد؛ زيرا وزارت كشور به جاي نامهنگاريهاي طولاني با بنيانگذاران بنيادهاي وقفي، خود به طور مستقيم، سراغ بنيانگذاران اين بنيادها رفته، به حل و بررسي مسائل آنان ميپردازد. بيشتر حقوقدانان معاصر فرانسوي (7)، با اين شيوههاي كنترل دولت بر وقف كه نهاد حقوق خصوصي است، مخالفند؛ زيرا ما هم اكنون در دوراني قرار داريم كه دولت فقط منافع عمومي را به عهده دارد در اين عصر كه دوران اوج «نئوليبراليسم اقتصادي» است، بايد به بخش خصوصي اجازهي مشاركت فعال در اين زمينهها داده شود؛ ولي واقعيت موجود دربارهي بنيادهاي وقفي، با نظريههاي اقتصادي مدرن، فاصلهي بسياري دارد. بسياري از حقوقدانان فرانسه، امروزه ميپرسند: به چه دليل بايد به فعاليتهاي نيكوكارانه اين چنين بدبينانه نگريسته شود؟ آيا هنوز نگرانيهاي قرن هفدهم دربارهي رشد و فعاليتهاي بنيادهاي وقفي و امور خيريه وجود دارد؟ آيا بياعتمادي به بنيادها همچنان بايد ادامه داشته باشد؟ به رغم گسترش قابل توجه فعاليتهاي بنيادهاي وقفي و خيريهاي، اين بياعتماديها و كنترلهاي شديد، سبب محدوديتهاي فراواني بر روند گسترش اين بنيادها شده است. اميد است دولت نقش كنترل كنندگي خود را كاهش دهد و فقط به نظارت بسنده كند تا نيكوكاران بتوانند مقاصد و اهداف بشر دوستانهي خويش را آزادانه ايفا كنند؛ البته نظارت دولت، بيشتر بايد متوجه سود جوياني باشد كه تحت پوشش «بنياد خيريه و وقف» به دنبال راههاي قانون گريزي هستند؛ ولي اين نظارتها همزمان با ظرافتها و مهارتهاي ويژهاي بايد انجام شود كه ترمزي براي فعاليتهاي نيكوكارانه و بشر دوستانهي نيكوكاران نشود. پي نوشت: 1- براي آشنايي بيشتر با نهاد حقوقي وقف در فرانسه و تفاوتهاي آن با وقف در حقوق اسلام، ر.ك: فرشتيان، حسن، «وقف در حقوق فرانسه»، ميراث جاويدان، ص 75 - 68، ش 18، تابستان 1376 ش. يادآوري اين نكته بيمناسبت نيست كه موقوفات در فرانسه، تحت نظر «بنياد اوقاف و امور خيريه» فعاليت ميكنند. براي آشنايي با فعاليتهاي نيكوكارانه اين بنياد، ر.ك: فرشتيان، حسن،«بنياد اوقاف و امور خيريهي فرانسه و نقش آن در توسعه سياسي و فرهنگي، و اجتماعي»، ميراث جاويدان، ص 98 - 87، ش 37، بهار 1381 ش. جهت آشنايي با فعاليتهاي وقف و امور خيريه در كشورهاي بلژيك و ايالات متحده، ر.ك: فرشتيان، حسن، بنيادي براي شهروندان: راهكارهاي بنيادهاي خيريه و موقوفه در توسعهي كشورهاي غربي، روزنامهي همشهري صفحهي انديشه، ش 2869، سهشنبه 23 مهر 1381 ش. برچسبها: |